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借鉴欧洲公民申诉制度的有益经验 深入推进信访法治化建设

作者:佚名    文章来源:湖北信访    点击数:    更新时间:2016-2-19

应法国萨姆瓦纳市政府、德国杜伊斯堡市政府、意大利威尼斯市政府的邀请,经领导批准,2015年11月21日至28日,由省群众信访接待服务中心主任陈淑华带队,省信访局有关处室和武汉、孝感、咸宁市信访局负责同志共6人组成湖北信访系统考察小组,赴欧洲进行为期8天的考察交流。考察小组先后与法国巴黎大区萨姆瓦纳市市长弗朗索瓦罗宾纳、德国杜伊斯堡市市长办公室官员史迪乐女士、意大利GOP律师事务所合伙人保罗先生进行座谈交流,对三国公民申诉制度的法律依据、机构设置、职责范围、运行程序、对公共管理和公共行政的影响等问题进行深入探讨,既宣传了我国的信访制度,又加深了对欧洲各国公民申诉制度的了解,大家普遍感到开阔视野,活跃了思维,振奋了精神,正视了国情,激励了工作。通过这次考察,我们更加坚定坚持和完善信访制度的自信,也更加深刻地认识到信访制度的存在和发展是历史的必然,现实的必需,未来的必要,其地位不可或缺,作用不可替代。考察活动圆满完成既定任务,取得预期的效果。

一、欧洲公民申诉制度的主要特点

欧洲公民申诉制度主要是针对失当行政行为进行监督与实施救济的一项管理制度,通过处理公众对于行政管理部门所做出的各项决定或措施的投诉,运用申诉、调解的手段,最大限度地保护公民权利免受侵害。这一制度由瑞典首创。1809年,瑞典设立申诉专员,专门负责调查公民对政府的投诉事务。20世纪初,北欧国家相继设立同类制度。20纪60年代开始,这一制度被世界各国广泛借鉴。目前,公民申诉制度已分布于欧洲、北美、亚洲、非洲的100多个国家。欧洲的公民申诉制度经过200多年的发展,制度比较成熟,主要表现在:

(一)法制健全。欧洲各国围绕维护公民权利这一内容,不断发展和完善公民申诉制度,形成了以宪法为基础、专门法为核心、其他法律法规相配套的公民申诉法制体系。如德国于1949年颁布《基本法》明确规定,联邦议会必设4个委员会,依次是预算委员会、申诉委员会、外交委员会、国防委员会,其中申诉委员会专门负责公民投诉事项的调查处理。申诉委员会主席由议会选举产生,成员是来自各个党派的议员,每个党派都有代表参加,代表议会监督政府行政行为。法国于1973年颁布《国家申诉调解法》,成立国家申诉调解总局。法国国家申诉调解总局是一个具有独立地位的行政机关,主要负责人为调解专员。调解专员由部长会议通过,总统任命。调解专员在执行公务时,不接受任何机关包括政府的任何指令,不负民事责任和刑事责任,享有与国会议员相同的豁免权。

(二)职权明确。欧洲公民申诉制度明确了申诉调解专员有权管辖的范围,赋予了申诉调解专员充分的权力。申诉调解专员的职责是受理公民对行政机关以及负有执行公务任务机构的各种申诉。申诉调解专员的职权主要有:调查权。申诉调解专员有权调阅有关档案(国家一级保密资料除外),询问有关当事人或者证人,并进入有关机关进行视察。在调查过程中有关部门和人员必须给予密切配合。建议权。申诉调解专员有权根据调查结论,向有关部门提出纠正违法或不当行为的建议,如向申诉人道歉,给予公民适当的赔偿,对失职官员予以停职等处分等。公开调查结论权。申诉调解专员有权根据公共利益的需要,向社会和新闻媒体公开调查报告。报告权。申诉调解专员有权在其建议不被遵循的情况下,向总理或议会有关委员会写出特别报告,并将调查报告公开。起诉权。对于调查中发现确有违法犯罪行为的官员,申诉调解专员有权向法院直接提起公诉。一些国家申诉调解专员还拥有调解权、命令权等。

(三)程序规范。欧洲各国公民申诉制度形成了一套公开透明的工作程序,包括申诉的提出、受理、办理等环节,并以法律文件的形式公布,以方便申诉人提出投诉,并保证调解的有效性。如德国规定公民必须用实名,只接受通过信件、邮件和电话的申诉,不接待上访人员提出的诉求,上门投诉不能作为申诉的依据。对申诉的受理和办理必须经过筛选和审查、转送办理、调查和催办、建议和报告、收集立法资料5个程序。法国各省、市的申诉调解局可接待上访人员,设在巴黎的国家申诉调解总局只接受通过信件、邮件和电话的申诉,不接待上访人员的申诉,不接待上访人员。其工作程序包括立案、分析、调查、出台结果、公开调查情况、报告等。

(四)权威性强。欧洲各国公民申诉机构的设立有法律依据,人员专业,工作规范,工作经费充足,这些确保了公民申诉制度在保障公民权利、监督行政行为等方面发挥了有效的作用。

(五)秩序良好。欧洲各国极少有缠访、闹访等情况。其主要原因:一是欧洲各国有悠久的法治传统,公民的法律意识比较强。二是各国积极引导公民理性申诉。如在德国,国家以法律的形式规定了公民诉求的方式,采取走访形式的投诉不能作为申诉的依据。法国国家申诉调解总局只接受通过信件、邮件和电话的申诉,不接待上访人员的申诉,不接待上访人员。三是各国的法律赋予公民游行、示威的权利,集体性的诉求可以通过合法的形式来表达。四是各国对出现的违法行为严格依法处理,维护良好的公共秩序。

二、欧洲公民申诉制度对我国信访法治化建设的启示

(一)信访工作是现代社会治理的重要内容。信访问题是经济社会发展的产物,反映发展的阶段性特征。任何一个国家的管理都不可避免地存在这样或那样的问题和不足,只要有问题和不足存在,就不可避免地产生信访问题。这是人类社会发展的普遍规律。认为信访制度只有中国才有、外国没有的说法是片面的,认为只有中国人才信访、外国人不信访的认识是错误的。和谐社会不是没有纠纷、没有矛盾的社会,而是能够畅通表达诉求、有效化解纠纷、不断解决矛盾的社会。因此,信访法治化建设对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

(二)法治保障是做好信访工作的前提。法治是现代社会文明的标志。欧洲各国较为完备的公民申诉法律体系为维护公民权利、调节社会关系、规范社会行为提供了有力保障。我国经过多年信访法治化建设,形成了以国务院《信访条例》为主体性法规,以制度文件为支持,以各地各部门地方性法规、规章和制度为衔接配套的信访工作法律制度体系。但这一体系还不完备,《信访条例》作为行政法规虽然发挥了积极的作用,但法律位阶较低、调整范围有限、相关规定过于原则等问题,难以适应新形势新任务的要求。要进一步完善信访工作的法律制度建设,推进信访工作的机构、职能、权限、程序、责任法定化,确保信访工作在法制框架内依法有序运行。

(三)强化对行政权力的制约和监督是维护公民权利的关键。欧洲公民申诉制度设计的核心理念是保障申诉调解专员的独立性、监督手段的多样性。如德国在联邦议会中设立申诉委员会,监督政府行为。法国申诉调解局虽是行政机关,但具有高度独立性,申诉调解专员的任命和行使权力不受任何机关的干扰。同时,申诉专员履行职能时可以采取的手段很多。通过审核和问询、调查报告向社会公开、在政府公报上发表对行政机关的建议等手段,能有效地对行政机关产生积极的影响,最大限度地发挥监督作用。我国当前如何加强民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督制度建设,形成科学有效的权力运行制约和监督体系,应在实践中进一步探索完善。

(四)增强全民法治观念是推进信访法治化建设的基础。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。欧洲各国有悠久的法治传统,法治观念、守法意识深入人心。我国当前信访群众中“信访不信法”、“信上不信下”等观念依然存在,缠访、闹访、信访活动中的违法行为还比较突出,影响社会和谐稳定。在严格依法处置信访活动中违法犯罪行为的同时,要推动全社会培育法治意识,树立法律权威,使群众认识到法律既是保障自身权利的有力武器,也是必须遵守的行为规范,培育办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。

三、推进信访法治化建设的建议

2015年3月24日,习近平同志在主持中央政治局集体学习时指出,我们要借鉴国外法治的有益成果,但不能照搬照抄国外制度。当前,我国经济进入转型期、改革进入攻坚期,社会矛盾多样多发的态势短期内不会改变。群众通过信访渠道反映问题的意愿仍很强烈,各种利益诉求引发的社会矛盾仍很突出。推动信访法治化建设必须紧密结合我国实际,牢固树立运用法治思维和法治方式做好信访工作的理念,密织法律之网,强化法治之力,全面推动依法信访。

(一)牢固树立法治思维。法治思维就是依照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的一种思维方式。法治思维直接对应的就是人治思维、特权思维。要在信访工作中牢固树立法治思维,增强法治观念。一是树立信访权利法定理念。公民、法人和其他组织通过正常途径依法反映情况,提出意见、建议和投诉请求是宪法赋予的权利,任何人不得剥夺。二是树立法律至上理念。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,坚持解决信访诉求的法律底线,强调法律面前人人平等,没有“特殊公民”。三是树立权责法定理念。坚持法定职责必须为、法无授权不可为,推进信访工作机构、职能、权限、程序、责任法定化。四是树立公开透明理念。公开是最好的监督。要将信访事项的办理过程和处理结果全部对群众公开,实现群众对信访事项办理的可查询、可跟踪、可督办、可评价。五是树立违法必究理念。对于信访活动中的违法行为坚决依法处置,坚决摒弃“花钱买平安”的观念,坚决遏制“以闹求解决、以访谋私利”的现象,切实树立起执法必严、违法必究的鲜明导向。通过一以贯之地厉行法治,培育依法信访的法治观念和法治信仰,形成有利于做好信访工作的法治风尚和法治环境。六是加快信访立法工作,进一步巩固和提升信访法治化的地位,规范信访行为和信访秩序。

(二)依法维护群众利益。一是要全面落实依法行政,强化源头预防。对现有行政法规和部门规章进行自查自纠,制定出台任何行政法规和规范性文件,都要进行严格的合法性审查,做到于法有据。特别是对于涉及群众切实利益的重大政策和决策,一定要事先进行社会稳定风险评估,广泛听取各方意见,坚决防止与民争利、损害群众权益等问题。二是要严守法律政策界限,对群众诉求善于用法律政策来衡量,从偏重行政手段向更多地运用法制规范化解社会矛盾转变,切实做到“诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理。”三是依法推进信访事项终结。提高信访复查复核的权威性,完善信访事项终结退出机制。对于争议较大的复查复核事项,采取公开听证、会商评议等方式,提高工作透明度和公信力,切实发挥其在依法维护群众合法权益中的作用。

(三)依法界定职能定位。一是进一步明确信访工作职能定位,厘清职责边界。坚持法定职责必须为、法无授权不可为的原则,发挥好“了解社情民意、汇集意见建议,分析稳定风险、评估政策得失,排查矛盾隐患、解决合理诉求”职能作用。制定信访部门职责清单,依法履行职责。二是继续推进诉访分离制度。信访部门要严格甄别把关,积极支持配合好政法机关的工作,真正把涉法涉诉信访事项从普通信访渠道中剥离出来,引导到司法渠道解决,维护司法权威。三是通过法定途径分类处理信访投诉请求。依据国家各部委、省直各单位梳理制定的信访投诉请求法定途径清单,研究制定基层常见信访事项法定途径清单,使各级有权处理信访事项的职能部门更加明确法律政策规定,本单位应当受理的信访投诉请求事项范围和法定处理途径,使信访人清楚自己诉求解决,申诉的法定途径和法律依据。四是反映社情民意。开发应用好群众来信来访“大富矿”,建立信访“大数据”库,开展信访民情调查分析和人民意见建议征集,为地方党委政府当好科学决策、民主决策的参谋助手。

(四)依法规范信访工作。深入推进信访工作制度改革,建立形成法治、为民、公开、透明的新型信访工作模式。一是进一步推行“阳光信访”。用信息化促进规范化,依托互联网建立全国信访信息系统,将信、访、网、电等全部信访事项录入系统,实现网上流转,实行信访事项受理、办理、督办全过程公开。深入开展群众满意度评价,把通过全国信访信息系统初次登记受理的信访事项,全部纳入群众满意度评价范围,实现信访群众对信访事项办理过程和办理结果的可查询、可跟踪、可督办、可评价。二是制定科学的考核评价办法。以推动信访问题及时就地解决为原则,以信访总量、进京越级访(含非访)、赴省越级访(含异常访)三个“下降”,以信访事项录入率、及时受理率、按期办结率和群众参评率、满意率为考核重点,打造网上信访主渠道,合理设置考核项目和指标。三是进一步加强信访督查督办。加大督查力度,尤其是对群众评价不满意、重复来信来访的信访事项及时开展督查督办,及时纠正责任部门在处理信访事项中的不足。组织新闻媒体联合督查,公开督查结果,接受社会监督。对工作敷衍塞责、推诿扯皮、弄虚作假而造成群众上访的,要严肃追究责任,落实“谁制造问题、谁承担责任、谁受到追究”的问责机制。

(五)依法维护信访秩序。要切实加强法制宣传教育。通过普法宣传、以案说法、典型曝光等多种方式,提高群众尊法守法的思想认识,引导上访人依法理性有序表达诉求。要坚决依法处置非正常上访行为。法治手段是加强社会管理最根本、最长远、最有效的手段。要坚持非正常上访行为属于社会治安问题的工作导向,严格按照《治安管理处罚法》和公安部《关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的指导意见》的规定,进一步明确工作责任,加强协同配合,加大执法力度,坚决依法打击违法上访行为。对那些以反映诉求为名聚集滋事、扰乱秩序等违法行为,按相关法律规定严肃处理,坚决防止形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误导向。



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